廣東省協(xié)同立法實現(xiàn)新突破。12月19日，廣東省首個流域協(xié)同立法——《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》新聞發(fā)布會（見上圖)在中山舉行。
這是廣東省人大常委會深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于深化立法領(lǐng)域改革、協(xié)同推進立法的重要部署，有利于推進“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”和綠美廣東生態(tài)建設(shè)走深走實、落地落實。同時，該立法也為全省協(xié)同立法、大灣區(qū)協(xié)同立法，尤其是流域協(xié)同立法，總結(jié)經(jīng)驗做法，提供可學(xué)習(xí)的標本、可復(fù)制的模式、可借鑒的樣板。
這也是珠海、中山兩市首次突破原有行政區(qū)劃以及水域管轄在系統(tǒng)化治理中的局限，實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同立法。為何聚焦前山河？珠海、中山兩地未來將在哪些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作新突破？這是全省首個協(xié)同立法背后的改革探索所需重點解決、突破的問題。
撰文：南方日報記者廖冰瑩通訊員鐘仁宣攝影：南方日報記者葉志文（除署名外）
為什么聚焦前山河？
治理難度高：互為上下游同為左右岸
近年來，廣東省積極探索開展協(xié)同立法，已經(jīng)在城市軌道交通管理、潮劇保護，以及“1+N”省市粵菜傳承發(fā)展協(xié)同立法方面取得了成效。前山河流域保護協(xié)同立法作為省內(nèi)首個生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域協(xié)同立法，為其他地市跨流域協(xié)同立法積累了寶貴經(jīng)驗，為更好開展協(xié)同立法工作提供了學(xué)習(xí)示范。
前山河發(fā)源于中山市五桂山東南麓，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母親河，經(jīng)灣仔水道流入大海。這條河迂回中山珠海兩市，“你中有我、我中有你”，互為上下游、同為左右岸，綜合治理錯綜復(fù)雜。
近年來，珠海市和中山市強化前山河流域保護的協(xié)作，開展了聯(lián)合巡查和執(zhí)法，共享前山河流域水質(zhì)監(jiān)測斷面信息等常態(tài)化合作，但兩市協(xié)同治理機制不夠健全。
2024年，在省人大常委會的指導(dǎo)下，中山與珠海兩市協(xié)同開展前山河流域保護立法。該立法把省人大多年來會同中山、珠海兩市督辦前山河流域綜合治理的好經(jīng)驗好做法，通過地方立法固化下來，并對還沒有解決的主要瓶頸問題提出破解路徑，作出相關(guān)制度安排，為推進前山河流域的標本兼治、回應(yīng)沿線人民群眾的訴求期盼提供法治支撐。
此次協(xié)同立法，在《珠海經(jīng)濟特區(qū)前山河流域管理條例》《中山市水環(huán)境保護條例》對兩市水環(huán)境治理已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對兩市在防洪排澇、跨界污染治理、水量調(diào)度管理等方面存在的問題，圍繞建立跨區(qū)域協(xié)同保護機制專門作出規(guī)定，推動解決協(xié)調(diào)發(fā)展中的共性問題。根據(jù)立法調(diào)整內(nèi)容確定立法形式，不分章節(jié)，使用了“規(guī)定”作為法規(guī)名稱。
兩市的“規(guī)定”采用同一文本，分別表述，共設(shè)二十條，圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個方面設(shè)定了15項長期有效的制度和機制。
目前，《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》已在中山、珠海兩市走完所有立法程序，經(jīng)廣東省十四屆人大常委會第十三次會議批準，將于2025年1月1日起正式實施。
實現(xiàn)哪些新突破？
探索“七個協(xié)同”：成立“雙組長制”立法專班
珠海、中山兩市在立法過程中探索了“七個協(xié)同”的立法協(xié)同機制，包括立項協(xié)同、形式協(xié)同、起草過程協(xié)同、審議修改協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同、宣傳協(xié)同、實施協(xié)同。
所謂立法協(xié)同，是指《前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》在中山叫做《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》，兩個法規(guī)文本一致。發(fā)布會對《前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》的基本情況進行解讀。
中山市人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任馮鏡華介紹，珠海市此前已有《珠海經(jīng)濟特區(qū)前山河流域管理條例》的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，為了在法規(guī)效力、立法權(quán)限范圍等方面保持一致，兩市協(xié)商采用“規(guī)定+規(guī)定”對接的協(xié)同立法形式，統(tǒng)一使用設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，專門就前山河流域保護的協(xié)同機制、溝通交流等制定單項法規(guī)。
起草過程協(xié)同，表現(xiàn)為在“規(guī)定”起草前，兩市人大常委會分別成立由市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)擔任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)和分管副市長擔任副組長的“雙組長制”立法工作專班，高質(zhì)量推進協(xié)同立法工作。馮鏡華表示：“以前市政府起草法規(guī)，再提交市人大常委會審議。而現(xiàn)在制定的‘雙組長制’，僅起草階段就至少比以前節(jié)省了3個月時間，極大提高了效率?！眱墒薪⒘顺B(tài)化溝通聯(lián)系機制，多次召開協(xié)調(diào)座談會，確保法規(guī)草案在機制對接、制度銜接等方面形成共識。
為了更好地學(xué)習(xí)協(xié)同立法的優(yōu)秀經(jīng)驗，在省人大常委會法工委的組織下，中山、珠海組成調(diào)研組，赴湖南、湖北就萍水河—淥水河、長湖等流域協(xié)同立法開展考察學(xué)習(xí)，進一步達成共識。隨后，兩市同步提請審議、同步召開論證會、面對面修改“規(guī)定”文本，確保審議修改協(xié)同。為了切實提高立法質(zhì)量，兩市人大常委會共同提請省人大常委會法工委組織省立法專家召開論證會，提高“規(guī)定”的針對性和可操作性。在省人大常委會法工委的主導(dǎo)下，兩市人大常委會開展面對面的論證修改會，討論專家意見建議和雙方關(guān)切內(nèi)容，經(jīng)討論修改，形成了同一文本。
未來協(xié)同重點有哪些？
溝通平臺制度化：設(shè)定15項長效機制
在內(nèi)容協(xié)同上，兩市的“規(guī)定”圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個方面設(shè)定了15項長期有效的制度和機制。
為搭建制度化溝通平臺，兩市建立聯(lián)席會議制度和協(xié)商機制、意見征詢機制。聯(lián)席會議制度和協(xié)商機制可實現(xiàn)市級層面把握大方向，重大問題在市一級協(xié)商解決，部門層面解決一般問題的立法目標，既兼顧原則性又兼顧靈活性，為兩市開展前山河流域協(xié)同保護搭建了常態(tài)化、規(guī)范化的溝通協(xié)商平臺，為兩市協(xié)商解決前山河流域的水資源保護和開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、防洪排澇等重大問題提供了可實際操作的途徑。
而意見征詢機制，規(guī)定兩市在制定涉及前山河流域治理與保護的規(guī)范性文件，或在前山河流域內(nèi)開展重大項目建設(shè)時，要充分征求對方意見。通過建立意見征詢機制，讓兩市在制定政策、規(guī)劃、決策時能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關(guān)切，從源頭上避免因信息不對稱或誤解而產(chǎn)生意見和分歧。
該法規(guī)還為兩市提供了聯(lián)合協(xié)作路徑。兩市將聯(lián)合做好前山河流域生態(tài)環(huán)境保護、做好水安全保護、做好前山河流域日常監(jiān)管、做好應(yīng)急處置工作。
下一步，珠海、中山兩市將建立聯(lián)合污染防治機制，加強對水污染、土壤污染、固體廢物污染等的防治和監(jiān)管力度，既從面上預(yù)防和治理各種污染源，也對專項污染進行源頭治理。兩市還建立了跨界河涌保潔協(xié)同機制，定期清理水面漂浮物，維護好交界河涌水面環(huán)境。此前，珠海已有前山河流域管理條例，中山已有水環(huán)境保護條例、排水管理條例等法規(guī)對水環(huán)境保護、水污染治理等進行規(guī)范，前山河流域可直接適用已有的法規(guī)，因此在本次協(xié)同立法中，僅對污染防治做原則性規(guī)定，強調(diào)兩市要形成治理合力，共同維護好前山河流域的生態(tài)環(huán)境。
在聯(lián)合做好水安全保護方面，第十條規(guī)定建立防洪排澇減災(zāi)聯(lián)動機制，要求兩市共享防洪調(diào)度信息，互聯(lián)互通災(zāi)情，打破行政壁壘，實現(xiàn)流域內(nèi)防洪排澇工作的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理。第十一條規(guī)定兩市建立水量調(diào)度和咸潮防御機制，通過科學(xué)合理的水量調(diào)度和管理，共同抵御咸潮，保障流域內(nèi)水資源安全。前山河流域發(fā)源于五桂山，流經(jīng)中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)和珠海市香洲區(qū)，從磨刀門水道入海，是中山南部的主要泄洪通道，也是珠海、澳門的主要飲用水取水口，從頂層設(shè)計上為前山河流域的防洪排澇、水量調(diào)度等設(shè)定制度規(guī)范，是保障前山河流域內(nèi)中山和珠海兩市生活生產(chǎn)生態(tài)用水的重要舉措。
為聯(lián)合做好前山河流域日常監(jiān)管，該法規(guī)建立了聯(lián)合巡河機制，在河長制的基礎(chǔ)上，兩市聯(lián)合開展巡河，及時發(fā)現(xiàn)并解決前山河流域內(nèi)存在的問題。兩市還將建立信息共享機制，健全前山河流域水利設(shè)施運行、水質(zhì)、水量、水文、氣象、自然災(zāi)害等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。在聯(lián)合執(zhí)法方面，兩市在市級執(zhí)法部門層面搭建聯(lián)合執(zhí)法路徑，兩市生態(tài)環(huán)境、水行政等有關(guān)執(zhí)法部門開展前山河流域保護的行政執(zhí)法協(xié)作；在政府層面建立執(zhí)法協(xié)助平臺，對于前山河流域內(nèi)的違法行為，積極協(xié)助對方開展執(zhí)法活動；在相互監(jiān)督層面探索建立交叉執(zhí)法檢查機制，相互監(jiān)督，共同維護好前山河流域內(nèi)的安全。
為做好應(yīng)急處置工作，兩市將通過協(xié)同制定應(yīng)急預(yù)案、聯(lián)合開展應(yīng)急演練等方式，提升兩市應(yīng)急處置協(xié)同能力，及時解決流域內(nèi)突發(fā)事件，盡可能減少災(zāi)害損失，保障前山河流域上下游公民生命安全和財產(chǎn)安全。
該法規(guī)還創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，建立兩市人大常委會監(jiān)督協(xié)同機制。兩市人大常委會將通過聯(lián)合開展執(zhí)法檢查、專題詢問等，加強法規(guī)實施的監(jiān)督，推動有關(guān)法律法規(guī)在前山河流域得到貫徹落實。
為實現(xiàn)宣傳協(xié)同，兩市本次聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，擴大法規(guī)知曉度，為協(xié)同立法順利實施打下堅實基礎(chǔ)。
據(jù)悉，本次協(xié)同立法將于2025年1月1日正式生效施行。馮鏡華介紹，在公布后隔一段時間再生效施行，有利于政府職能部門做好法規(guī)實施準備，能夠在法規(guī)生效后快速適應(yīng)并貫徹落實，幫助社會公眾理解新法規(guī)的內(nèi)容，便于法規(guī)實施。
■焦點問答
中山珠海如何攜手保護前山河？
合作更加常態(tài)化精細化法制化
全省首個流域協(xié)同立法自2025年1月1日起施行。珠海、中山兩市在前山河流域相關(guān)工作的協(xié)同合作上了一個新的臺階。
正式施行后，兩市政府職能部門將如何貫徹落實法規(guī)，進一步促進兩地的合作常態(tài)化、精細化、法制化？12月19日，《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》新聞發(fā)布會上，中山市水務(wù)局副局長林禎兆、中山市生態(tài)環(huán)境局總工程師鄧耀杰就相關(guān)問題答記者問。
問：兩市政府建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議具體的組織者、召開時間、會議主題等如何確定？
林禎兆：中山市人民政府會同珠海市人民政府建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議日常工作分別由中山市水務(wù)局和珠海市水務(wù)局負責(zé)。聯(lián)席會議每年定期召開。遇有特殊情況，可單方面提出，共同協(xié)商后，立即召開。
會議主題主要涉及水資源保護和開發(fā)利用；重點水污染物排放；聯(lián)合開展水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測；中珠聯(lián)圍聯(lián)合調(diào)度運行；防洪排澇規(guī)劃建設(shè)；重大項目建設(shè)；航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護與保護；其他需要協(xié)商解決的事項。
問：在防洪排澇方面有什么制度安排，具體措施是什么？
林禎兆：在防洪排澇方面，將構(gòu)建前山河流域聯(lián)合調(diào)度、水雨情況共享及搶險救災(zāi)信息共享工作機制。具體措施有四個方面：
成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。中山與珠海兩地成立聯(lián)合調(diào)度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)。下設(shè)協(xié)調(diào)組和調(diào)度運行組，分別負責(zé)調(diào)度會商工作和群閘調(diào)度運行管理工作。
實施群閘聯(lián)合調(diào)度。汛期暴雨階段，根據(jù)內(nèi)河涌水位，聯(lián)合調(diào)度前山河流域中珠聯(lián)圍7座外江水閘排水，其中中山市負責(zé)5座，珠海市負責(zé)2座。
確定巡查責(zé)任規(guī)范。明確中山與珠海兩地分別對自身管理范圍內(nèi)的區(qū)域進行巡查，并做好水閘運行情況及水位監(jiān)測記錄工作。
建立信息共享機制，共享前山河流域防洪調(diào)度、應(yīng)急搶險物資及隊伍信息。
問：在法規(guī)實施后，兩市如何進一步加強水污染防治？
鄧耀杰：中山珠海兩市生態(tài)環(huán)境部門已于2016年開始實施前山河流域跨界污染聯(lián)合執(zhí)法檢查，為雙方深入污染防治合作打下堅實基礎(chǔ)，今后會按照法規(guī)第十六條的要求，探索建立交叉執(zhí)法機制并且將跨流域工業(yè)企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法有效經(jīng)驗拓展到重點監(jiān)管排污口、黑臭水體以及劣V類支流溢流排查等方面，將重點關(guān)注從工業(yè)企業(yè)排放轉(zhuǎn)到前山河流域上下游、干支流水質(zhì)改善關(guān)鍵措施上。
問：兩市在數(shù)據(jù)監(jiān)測共享方面已有協(xié)作，法規(guī)實施后將如何進一步加強協(xié)作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享？
鄧耀杰：雙方會在現(xiàn)有協(xié)作的基礎(chǔ)上，進一步加強協(xié)作。一方面，會在前山河流域干支流手工監(jiān)測數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上擴大至前山河流域我市轄區(qū)內(nèi)的自動站數(shù)據(jù)。另一方面，會在水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上擴大至氣象、水閘調(diào)度、工程進度、污水處理設(shè)施運行等數(shù)據(jù)；三是會在省生態(tài)環(huán)境廳大數(shù)據(jù)支持下，實現(xiàn)污染排放數(shù)據(jù)回流，打破“數(shù)據(jù)孤島”，建立互聯(lián)互通、共享共用的數(shù)據(jù)資源體系。
■前山河流域協(xié)同立法大事記
◎2012年省人大把推動前山河流域綜合治理列入重點督辦議案
◎2016年珠海市制定《珠海市經(jīng)濟特區(qū)前山河流域管理條例》
◎2016年中山市制定《中山市水環(huán)境保護條例》
◎2024年2月珠海、中山兩市人大常委會正式將前山河流域協(xié)同立法列入年度立法工作計劃，并組建起草專班
◎2024年4月30日中山和珠海兩市人大常委會在中山市召開協(xié)同立法座談會
◎2024年5月、6月中山起草專班多次召開工作會議，形成法規(guī)草案初稿
◎2024年7月9日中山、珠海兩市人大常委會在珠海聯(lián)合召開前山河流域協(xié)同立法調(diào)研座談會
◎2024年7月下旬中山起草專班完成了起草工作，形成正式法規(guī)草案，提交市人大常委會第一次審議
◎2024年8月上旬由省人大常委會法工委帶隊，中山、珠海起草專班成員組成調(diào)研組，分別到湖南省長沙市、常德市和湖北省荊州市等開展調(diào)研，學(xué)習(xí)經(jīng)驗
◎2024年8月中旬中山、珠海起草專班聯(lián)合召開工作會議，對兩市法規(guī)草案進行修改，形成征求意見稿
◎2024年9月29日省人大常委會法工委組織立法專家和相關(guān)省屬部門，召開專家論證會，并于會后指導(dǎo)中山、珠海兩市起草專班修改法規(guī)條文
◎2024年10月30日《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》提請市人大常委會第二次審議，并獲得表決通過
◎2024年11月28日《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》經(jīng)廣東省十四屆人大常委會第十三次會議表決批準
◎2024年12月1日《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》對外頒布
◎2025年1月1日《中山市前山河流域協(xié)同保護規(guī)定》將正式實施
